Analiză: 10 lecții din experiența țărilor UE în ultimii 20 de ani. Cum se face o consolidare fiscal-bugetară?

Mediafax

România este nevoită să implementeze o consolidare fiscal-bugetară, în linie cu angajamentele stabilite în PNRR și Planul Național Bugetar Structural pe termen mediu 2025-2031. Nevoia de consolidare fiscală se suprapune unui climat geopolitic incert și costisitor (din februarie 2022 sunt efecte de contagiune negative din cauza războiului de la graniță) și peste criza economică manifestă în ultimii 3 ani în țările UE (10 țări din UE sunt în recesiune persistentă / au avut cădere economică). Planuri de consolidare fiscal-bugetară sunt implementate în acest moment în 12 țări din Uniunea Europeană, cu deficite excesive și/sau datorii mai mari de 60% din PIB. Viteze mai mari de ajustare fiscal-bugetară se regăsesc în cele 8 țări UE aflate în Procedura de deficit bugetar excesiv – Belgia, Franța, Italia, Ungaria, Malta, Polonia, România și Slovacia.

Care ar trebui să fie principiile unei consolidări fiscal-bugetare care să reușească? Ce lecții oferă episoadele de consolidare din țările UE, implementate în ultimii 20 de ani? Ce design ar trebui să aibă consolidarea fiscal-bugetară din România? Ce principii ar trebui respectate, ce măsuri ar trebui luate, care să fie secvențialitatea optimă și care țintele finale ale programului de măsuri? Iată 10 lecții din țările europene dezvoltate. Cum este posibil ca procesul de consolidare fiscal-bugetară să fie inteligent, bine gândit și echitabil?

1. Consolidarea fiscal-bugetară calitativă trebuie să fie echitabilă social, să aibă eficiență macro și să contribuie la creșterea sustenabilității finanțelor pe termen lung

Consolidarea nu trebuie să lovească asimetric în defavoarea românilor cu venituri mici și medii. Trebuie să minimizeze impactul contracționist asupra investițiilor, ocupării și PIB și să asigure reducerea structurală a deficitelor gemene pe termen mediu și lung. Trebuie evitate peticeala, cârpelile temporare și repetate. Este preferabil un pachet de măsuri puține dar bine gândite, decât o listă lungă de tăieri și taxe aplicate orbește doar pentru a atinge o țintă anuală. Imperativă este consultarea pachetului de măsuri propus cu conducerea Băncii Naționale a României. Combinația optimă de politici monetare – valutare cu politicile fiscal-bugetare și cooperarea permanentă Guvern – BNR asigură succesul unei consolidări fiscal-bugetare. Reputația și profesionalismul BNR contează decisiv în dialogul tehnic cu Comisia Europeană, agențiile de rating, FMI s.a.

2. Consolidarea fiscal-bugetară nu trebuie să fie una strict ”contabilă”, ci trebuie să aibă viziune macroeconomică

Consolidarea fiscal-bugetară trebuie să fie una bine gândită, etapizată raţional şi neapărat comunicată inteligent, pentru a fi înţeleasă de către public. Nu trebuie intrat într-o cursă pentru atingerea unor ţinte strict cantitative și tăierea investiţiilor în motoare de creştere endogenă (capital uman, tehnologie, cercetare dezvoltare s.a). Ajustarea fiscală ar trebui însoțită de reforme structurale menite să corecteze dezechilibrele. Consolidarea eficientă trebuie să adreseze cauzele structurale ale deficitului și să creeze economii sau venituri suplimentare de durată, nu doar artificii contabile pe termen scurt. Programul trebuie să stimuleze menținerea / crearea de locuri de muncă bine plătite.

3. În procesul de consolidare calitativă, ajustarea cheltuielilor trebuie făcută prin analize de eficiență, nu prin austeritate oarbă, prin tăieri cu barda

România are posibilitatea de a-și consolida bugetul fără tăieri de investiții productive sau de cheltuieli sociale esențiale, concentrându-se în schimb pe eliminarea risipei și reformarea aparatului public. Lecțiile din țările UE arată că există spațiu de eficientizare: analize de rationalizare a cheltuielilor în marile sisteme publice (spending review), digitalizarea administrației pentru a scădea costurile de funcționare, raționalizarea schemei de personal bugetar (prin redistribuire și înghețarea angajărilor în zone supra-dimensionate) și creșterea controlului asupra achizițiilor publice. Aceste măsuri pot genera economii permanente, fără a afecta calitatea serviciilor publice. Este de evitat abordarea simplistă de tăieri N% la toate ministerele: se recomandă analiza fiecărui ordonator de credite, cu ținte distincte, mai mari la ministerele cu cheltuieli vădit ineficiente și mai mici (sau deloc) la cele cu investiții având un efecte de multiplicare ridicat sau la cele sociale.

4. Consolidare fiscal-bugetară trebuie să fie graduală

Ajustările bruște și excesive pot duce economia în cercul vicios al austerității, deoarece scăderea severă a PIB poate crește pe termen mediu raportul datorie/PIB, anulând o parte din beneficiile consolidării. O spun toate instituțiile credibile, de la Banca Națională a României, la Consiliul Fiscal, FMI, BM, OECD etc. O abordare optimală este cea graduală, cu îmbunătățiri anuale de 1–2pp din PIB ale balanței primare bugetare, care să permită absorbția lină a șocului fiscal-bugetar de către economie. Viteza de ajustare trebuie să fie una potrivită, pentru a nu bloca motoare de creștere economică, investițiile cu efecte mari de multiplicare sau progresele în educație, sănătate, infrastructură și tehnologie. Nu trebuie repetată terapia șoc din 2009-2011, când România se lăuda cu cea mai mare viteză de ajustare fiscală dintre țările Uniunii Europene (de 2,8 puncte procentuale din PIB potențial, de la un deficit structural istoric de 9,3% din PIB potențial în anul 2009 la 3,7% din PIB potențial în anul 2011).

5. Consolidarea fiscal-bugetară trebuie să asigure echitatea socială prin distribuția corectă a poverii

Nu mai poate fi pusă povara fiscal-bugetară exclusiv pe cei cu venituri mici și medii și pe companiile corecte, care își plătesc la timp taxele și impozitele. O consolidare fiscal-bugetară durabilă și acceptată public are nevoie de justiție socială – adică împărțirea poverii ajustărilor într-un mod progresiv, protejând veniturile celor săraci și ale clasei mijlocii. Cei cu venituri mai mari să contribuie proporțional mai mult, evitând supraîmpovărarea celor vulnerabili. Analizele FMI confirmă că, fără grijă la design, consolidările tind să crească inegalitatea și să reducă ponderea veniturilor din muncă în economie, generând adversitate la reforme. Trebuie protejate grupurile vulnerabile și plasa de siguranță socială. Impactul negativ al crizei trebuie amortizat social. Economiile bugetare trebuie realizate fără a demantela “plasa de siguranță”.

6. Consolidarea fiscal-bugetară trebuie să protejeze investițiile publice productive iar acestea trebuie prioritizate

O greșeală frecvent întâlnită în perioadele de austeritate este tăierea drastică a investițiilor publice – în infrastructură, educație, sănătate – considerate “cheltuieli ce pot fi amânate”. Lecțiile ultimilor 20 de ani în UE arată că o consolidare de succes trebuie să distingă între cheltuielile productive și cele neproductive, protejând pe cât posibil investițiile care sprijină creșterea economică pe termen lung. Nu se “economisește” tăind investițiile care aduc efecte de multiplicare consistente și randament viitor. Mai degrabă, consolidarea ar trebui să se concentreze pe reducerea cheltuielilor ineficiente (subvenții nejustificate, cheltuieli administrative supradimensionate, programe cu performanță slabă) și să păstreze finanțarea proiectelor de infrastructură, educație, sănătate și cercetare-inovare care sunt motoare pentru creșterea viitoare. Dacă totuși unele investiții trebuie amânate, ele ar trebui reprioritizate inteligent (de ex. amânarea proiectelor noi mai puțin urgente, dar menținerea celor aflate în derulare sau critice). De asemenea, se pot explora surse alternative – în cazul UE, utilizarea fondurilor europene – pentru a susține investițiile chiar și când bugetul național este constrâns.

7. Consolidarea fiscal-bugetară trebuie să adreseze implementarea reformelor structurale, pentru a asigura sustenabilitate pe termen lung

Consolidarea presupune modernizarea politicilor și instituțiilor, astfel încât finanțele publice să devină sustenabile în mod natural, nu prin eforturi constante de austeritate. Lecția învățată de multe țări UE este că reducerile de cheltuieli sau creșterile de impozite au șanse mai mari de reușită dacă sunt parte a unor schimbări sistemice: reforme ale sistemului de pensii, ale pieței muncii, ale administrației fiscale, ale guvernanței bugetare etc. Trebuie atacată problema de la rădăcină și nu de tăiat repetitiv frunzele uscate.

8. Consolidarea fiscal-bugetară optimală presupune un sprijin politic larg și o comunicare transparentă

Nicio consolidare fiscală nu are loc în vid politic – acceptarea sau opoziția publicului pot decide soarta unui plan de ajustare. Lecția desprinsă din experiențele UE este că guvernele care au implicat societatea și partenerii sociali și care au explicat clar necesitatea măsurilor au avut șanse mai mari să ducă consolidarea la bun sfârșit. Un consens politic și social cât mai larg funcționează ca un “colac de salvare” pentru măsuri altfel nepopulare. Explicaţiile oferite publicului larg de către comunicatorii guvernamentali trebuie să fie simple, clare, pe înțeles, pentru a demonstra că acesta nu este un proces “contabil”, ci unul care are viziune macroeconomică.

9. Consolidarea fiscal-bugetară trebuie să arate un plan realist de măsuri

Planul prezentat Comisiei Europene trebuie să aibă ținte clare, cuantificabile, să aibă marjă de flexibilitate și mecanisme de ajustare. Planificarea rațională a consolidării este foarte importantă– țintele trebuie să fie realiste (atât economic, cât și politic) și planul trebuie să includă o marjă de flexibilitate pentru șocuri neprevăzute. Secvențialitatea măsurilor trebuie bine gândită. În trecut, multe programe au eșuat parțial sau total deoarece s-au bazat pe ipoteze prea optimiste despre creșterea economică sau colectarea veniturilor, ducând la ”goluri” în buget atunci când realitatea a fost mai dură, necesitând măsuri suplimentare de ultim moment. Prudența în prognoze, elaborarea unor scenarii alternative, includerea unor clauze de ajustare pentru adaptarea ritmului precum și transparența perfectă, sunt strict necesare pentru credibilitatea consolidării fiscal-bugetare.

10. Consolidarea fiscal-bugetară presupune adoptarea unei combinații echilibrate de măsuri, ”prietenoase” cu creșterea economică (cu impact minim asupra creșterii)

Compoziția / structura ajustării fiscale este esențială. Ea trebuie să fie echilibrată, să nu crească inegalitatea. Măsurile pro-creştere economică sustenabilă, dezvoltarea instituţională, reducerea birocraţiei, investiţiile în cercetare, inovare, cunoştinţe, capital uman, tehnologie avansată, digitalizare etc precum și reformele în educație, sănătate, agricultură şi infrastructură nu trebuie întârziate. O viteză crescută de implementare a noului model bazat pe Productivism trebuie să aibă ca efect o creștere a calității guvernanței macroeconomice și a celei corporative. Altfel, procesul de consolidare trebuie să fie unul echilibrat, atât pe partea de reduceri de cheltuieli prin reducerea risipei / exceselor și reducerea aparatului de stat / birocrației, cât și pe partea de creșteri de venituri la buget/ reducere de evaziune fiscală. Nu trebuie lovită puterea de cumpărare a celor cu venituri mici și nu trebuie pusă povară fiscală pe umerii antreprenorilor mici. Trebuie insistat pe reducerea fraudei și evaziunii fiscale, ultimele estimări validate de Comisia Europeană / Parlamentul European din noiembrie 2022 indicând o pondere a economiei subterane de 29% din PIB-ul oficial în România (locul 3 în UE, după Bulgaria cu 33% si Croatia cu 29,7%), mult peste media UE de 17,3% din PIB. Evaziunea fiscală în România este estimată la 8-10% din PIB, adică 150-190 miliarde lei estimare pentru anul 2025.

În concluzie, consolidarea fiscală trebuie să fie echitabilă, fără adoptarea de măsuri care să afecteze populaţia cu venituri reduse si medii. Austeritatea (ajustarea aproape exclusiv cantitativă a indicatorilor ce evaluează situaţia finanţelor publice deficit bugetar şi datorie publică) este diferită de consolidarea fiscal-bugetară (definită ca ajustare predominant calitativă, bazată pe managementul mai bun al banului public, creşterea efectelor de multiplicare al investiţiilor publice prin prioritizarea acestora şi transferul spre finanţarea din fonduri europene, restructurarea companiilor de stat, creşterea transparenţei în cheltuirea banului public, management privat s.a.). Austeritatea şi-a dovedit / îşi dovedește limitele, pe când consolidarea fiscal-bugetară este un proces structural.

Consolidarea fiscală trebuie să reducă deficitele şi să asigure spaţiu fiscal necesar investiţiilor mai mari în educaţie, sănătate şi infrastructură. Spaţiul fiscal creat trebuie dirijat către stimuli acordaţi mediului privat din sectoare cu valoare adăugată ridicată, mai ales din sectorul Producție. Miza pe Strategia ”Patriotism Economic” este esențială.

Bibliografie

• Comisia Europeană – The distributional effects of fiscal consolidation in nine EU countries, 2012 (analiză comparativă a impactului social al măsurilor de austeritate în UE)ec.europa.eu.
• Fondul Monetar Internațional – Laurence Ball et al., The Distributional Effects of Fiscal Consolidation, WP/13/151, 2013 (demonstrează creșterea inegalității și șomajului pe termen lung ca efect al consolidărilor)imf.org.
• Fondul Monetar Internațional – Vybhavi Balasundharam et al., Fiscal Consolidation: Taking Stock of Success Factors, Impact, and Design, WP/23/63, 2023 (trece în revistă literatura despre consolidări, evidențiind importanța instituțiilor, a design-ului măsurilor și a impactului asupra creșterii și distribuției)imf.orgimf.org.
• Banca Centrală Europeană – Fabio Panetta, Investing in Europe’s future: the case for a rethink, 2022 (subliniază declinul îngrijorător al investițiilor publice în anii post-criză și necesitatea recuperării acestora)ecb.europa.eu.
• Owen Jones, No alternative to austerity? That lie has now been nailed, The Guardian, 24 Aug 2017 (comentariu privind succesul Portugaliei în combinarea disciplinei fiscale cu politici anti-austeritate și rezultatele economice pozitive)theguardian.comtheguardian.com.
• The Atlantic – Malaria and HIV spike as Greece cuts healthcare spending, 2013 (relatare despre impactul dezastruos al tăierilor din sănătate în Grecia: revenirea malariei, creșterea infecțiilor HIV etc.)theatlantic.com.
• Reuters – Hungary rolls back pension reform, defies markets, 13 Dec 2010 (detalii despre naționalizarea fondurilor de pensii private din Ungaria și consecințele acestei măsuri one-off)reuters.comreuters.com.
• FMI – Mark Griffiths, After Severe Recession, Stabilization in Latvia, IMF Survey online, Feb 2010 (interviu ce menționează contracția de 18% a PIB-ului leton în 2009 și măsurile luate)imf.org.
• FMI – Philipp Heimberger, Fiscal consolidation and its growth effects in euro area countries, 2022 (constată efectele puternic contractante ale consolidărilor în perioada crizei euro și avertizează asupra riscului repetării acestor erori)wiiw.ac.atwiiw.ac.at.
• Comisia Europeană – Fiscal consolidation in the midst of the crisis: lessons from Latvia, 2012 (prezentare ce arată amploarea și compoziția consolidării front-loaded ~17% din PIB în Letonia și impactul acesteia).

Articolul Analiză: 10 lecții din experiența țărilor UE în ultimii 20 de ani. Cum se face o consolidare fiscal-bugetară? apare prima dată în Mediafax.

Mediafax
România este nevoită să implementeze o consolidare fiscal-bugetară, în linie cu angajamentele stabilite în PNRR, iar nevoia de consolidare fiscală se suprapune unui climat geopolitic incert și costisitor, afirmă, într-o analiză efectuată pentru MEDIAFAX, prof.univ. Cristian Socol.
Articolul Analiză: 10 lecții din experiența țărilor UE în ultimii 20 de ani. Cum se face o consolidare fiscal-bugetară? apare prima dată în Mediafax.Read MoreMediafax

See author's posts